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第三章 政组织目标

行政组织构成基本要素之一是目标。行政组织的目标不同于其他组织目标，如行政组织的目标与企业组织的目标有着明显的区别，我国政府行政组织的目标是为人民提供最佳服务，以完成人民的需要为前提，是非营利性的，而企业组织的目标在于赚取最大的利润，是营利性的。目标直接反映组织属性、组织性质。

第一节：行政组织目标的涵义及特征

行政组织目标是行政组织期望在一定时间和空间内所要达到的最后结果，是行政组织成员共同设定的努力奋斗的方向。

行政组织目标的特征表现为：

1、一致性。首先，行政组织的总体目标在原则上必须是与国家的宪法、法律法规保持一致，否则不具有法律效力。其次，行政组织的总体目标是行政组织中各部门及个人所努力奋斗的方向，因此各部门及个人的分目标要与总目标相一致，不得相背离。要使行政组织目标上下贯通，前后衔接，由高至低，互为因果，彼此作用，相互支持，形成行政组织的整体效应。同时这也说明，行政组织中的各次级系统不能搞本位主义，其次级目标要与总体目标相一致，即服从并服务于总体目标，这样才能达到总目标，否则上下部门的管理与运作均告失败。

2、社会性。行政组织目标仅满足组织本身的需要是不够的，它必须对整个社会负责，必须以社会公众的意志为转移，必须考虑整个社会的利益及社会的和谐发展。将社会发展的总目标纳入行政组织的目标，行政组织的工作才会被承认，才会有成就。行政组织目标离开了社会的认同将毫无价值。

3、明确性。行政组织目标本身是行政组织成员努力的方向，因此必须明确清淅，否则将使组织成员无所适从。在制定行政组织目标时，应清楚地指出组织所要达成的工作任务，并以具体的数字清楚地说明时间、数量、空间范围和领导。

4、层次性。行政组织的目标具有层次性。行政组织的目标是一个完整的目标系统，母系统包含着分系统和子系统，这些目标由下而上、由内而外、层层包含，每一内层的目标实际上是为实现外一层目标而设定的，这样层层渐进达成总目标。

第二节：行政组织目标的类型

行政组织的目标依据不同的划分标准可分为若干种类型。以时间为标准，行政组织目标可分为长期目标、中期目标、近期目标;以空间为标准，行政组织目标可分为整体目标、部分目标、个人目标;以价值为标准，行政组织目标可分为社会目标、组织目标、团体目标;以性质为标准，行政组织目标可分为综合目标、技术目标、心理目标等等。一般说来，行政组织目标系统可分为如下三种基本类型：

1、总目标。总目标也称整体目标，是由行政组织最高决策层制定并贯通全国行政组织的主体目标，它一般以政府施政纲领、总体规划加以表述和阐明。

2、分目标。分目标也称部门目标，一般指政府中各级行政机关的工作目标。它受制、服从和服务于总目标，但又必须表现出本部门、本机构自身的工作性质、工作时间、空间等特点，绝不能将总目标混同于分目标。

3、个人目标。个人目标也称行政工作人员的个人工作目标。它较分目标层次低，个人工作目标往往掺杂着较多的个人情感及价值观，因此弹性较大。要将个人目标较好地纳入组织目标体系，需要行政首长有效把握，其核心是调动工作人员的积极性。

第三节：行政组织目标的作用

行政组织目标的根本作用在于向其组织成员提供奋斗的方向。具体表现为：

1、促使组织合理化。行政组织机构的设置与建立、行政权责的分配归根结底取决于行政组织的目标。只有行政组织目标设定的正确、可行，才能根据目标合理分配工作，推进业务，才能使行政组织有效运行，从而促进行政组织合理化，减少和避免职责不清、机构重叠的现象。

2、提供考核依据。行政组织目标，尤其是具体工作目标，可以作为考核工作部门及工作人员工作的客观标准，从而使考核客观公正，令被考核人员信服。同时有助于克服考核方面的主观臆断、笼统含糊、亲疏不同现象，为组织的稳定和形成公正舆论创造条件。

3、增进组织协调。明确行政组织相互配合的目标系统有助于协调各个行政单位和人员的工作定位，确定相对位置，使每个单位和每个人都知道自己应该干什么和如何去干，这样就有利于提高行政组织的整体协调能力和发挥总体功能。

4、激发工作人员的合作意识。行政组织目标是使不同的人走到一起并合作奋斗的聚合点。合理的、切实可行的工作目标是工作人员自我引导、自我控制的准绳，通过这一目标使全体人员心往一处想，劲往一处使，形成合作意识和团队精神，以促使组织目标更好地实现。

第四章: 行政组织结构

在没有对理论进入讲解之前，我给同学们提出个问题，金刚石与石墨是由相同数量的碳原子组成，而甲醚和乙醇也是具有相同数量的碳原子、氢原子和氧原子组成，但是金刚石非常坚硬，石墨却很软，乙醇是液体溶于水，而甲醚却是气体，不容于水。那么，在组织中，对同样数量的人，采用不同的组织结构，形成不同的权责结构和协作关系，其组织效果是否也会完全不同呢?通过这一章的学习，我相信同学们一定会对这个问题作出解答。

第一节：行政组织结构的概念

一、结构

结构一词最早是生物学上的一个概念，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。后来，被引入到工程学中，如建筑学，伴随着管理学的兴起，它也被引入到管理学中来，作为组织分析的一个基本概念。在西方200多年的管理理论中，有很多的管理学家和组织学家给组织结构下了定义。

二、组织结构

如

1、弗莱蒙特·E·卡斯特《组织与管理》：组织结构可简单概括为一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。

2、帕森斯《社会体系》：所谓结构，在他看来，是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种总体系统。

3、布劳：所谓组织结构，指根据不同的标准将人们分配到影响不同社会角色之间关系的社会岗位上。

我们比较上面三位学者的定义，就会发现，卡斯特主要是从构成要素和要素间关系角度来为组织结构下定的。帕森斯主要是从社会组织系统角度下的定义。而布劳则是从专业分工角度来为组织结构下定义的。由于卡斯特的定义最具有代表性和准确性，所以，这里我们使用卡斯特的组织结构定义，我再重复一遍，请大家记一下。

组织结构是指一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。它包含两个层面的意思，第一是构成要素，第二，使要素间的排列组合关系。

三、行政组织结构的概念

因为行政组织结构也是社会组织结构的一种，只是在外延上比组织结构的小，行政组织结构的特殊性也就表现在其“行政”这一概念的中心词上。通过第一章我们对行政组织概念及其特征的分析，我么知道，行政组织与其他组织相比最大的特征就是齐正式性、权威性与法制性，所以，结合组织结构和行政组织的特殊性，我们给出一个行政组织结构的概念。

行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

解析一下：第一，范围是行政组织内，第二，构成要素，第三，要素间的排列组合，第四，法律所确认的正式关系。在我们国家主要表现在行政组织法和编制法中。

何谓行政组织要素，在第一章中，我们已经介绍过，主要包括，行政人员、财政经费、物质设备等物质条件和行政目标、权责结构、人际关系等精神要素。综合这六种要素，其核心就是行政人员、行政目标和特定的人际关系。

本章所要研究的行政组织结构就是研究行政组织成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。这些权责关系主要包括：即纵向的等级关系及其沟通关系，横向的分工协作关系及其沟通关系。这种关系构成了无形的构造——组织结构，它涉及到组织的管理幅度的确定、管理层级的划分、组织机构的设置、各单位之间的联系沟通方式等问题。关于这些问题，我们将在后面几节中，逐一介绍。

上面，我们介绍了行政组织结构的概念，那么，我们的下一个问题是，我们为什么要研究行政组织的机构，其目的何在?其实，我们研究行政组织结构的目的就是为了实现行政组织结构的功能。下面我们就来介绍一下行政组织结构的功能。

第二节：行政组织结构的功能：

一、组织结构决定了组织的性质。组织的性质不但取决于它的组成要素，而且取决于它的结构方式，结构不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在着较大差异。

二、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。因为合理的组织结构可以使组织资源形成一个有机的整体，从而有效地发挥整体功能大于个体功能之和的优势。从而满足社会的需要，最优地实现行政组织的目标。

三、结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响。组织效率的发挥从一定角度来说是组织强制协调发挥作用的结果，因而，结构强行规定个人适应组织的要求，而不是组织适应个人的要求，为阻止效率的实现奠定了基础。

四、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。因为，第一，合理的组织结构可以满足因事择人、因才施用，使得人尽其才，才尽其用，例子，如不会出现职责不清和找不到对谁负责的问题，也能对个人政绩做出科学的考核。第二，合理的组织结构有利于实现组织间的良好沟通，营造良好的工作氛围。第三，合理的组织结构可以实现良好的内外流通渠道。为工作人员的晋升、发展提供途径。如梭形组织结构。

第三节：合理行政组织结构的标准。

为了充分发挥行政组织结构的功能，必须建立合理的组织结构，那么，什么是合理的组织结构呢?下面我们就来探讨一下其合理的标准。

一、任务与组织平衡，即机构与功能、组织目标相一致。

二、各个组织、人员之间按比例配置，

整个行政组织工作刚好是互相衔接，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。

三、分工明确，合作良好

分工要明确、清楚、尽量做到专业化，同时，分工要有利于合作。在相关业务隶属关系上要考虑到是否有利于合作。对非隶属关系、有需要配合的平级单位，则要考虑建立一个松散的协调委员会这类机构，或由一个行政组织首脑来负责协调。

四、适应性强，具有弹性。

前面我们对行政组织理论历史的介绍中，我们已经知道，组织是个开放的系统，特别是科学技术非常发达的现代，行政组织则更是一个开放的国际大系统，这就要求，组织必须具有适应环境的弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标准。

第五章 行政组织体制

“体制”一词的涵义很广，一般而言，是指某一组织的权限划分，以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织制度与体系。行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。行政组织体制可以从各种不同的角度进行划分，根据不同的划分标准可分为不同的类型，一般有以下几种：

第一节：首长制与委员会制

根据行政组织中掌握最高行政决策权人数的多寡，行政组织体制可分为首长制和委员制。

1、首长制

首长制，也称独任制或一长制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。美国的总统制堪称是这种体制的典型，美国宪法第二条明文规定：“行政权属于总统。”首长制的优点在于事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。其缺点表现为：易使首长独断专行;加之首长个人能力、精力有限，考虑问题总有不周之处，容易造成决策失误;权力集中于一人，不易监督，易于营私舞弊。

2、委员会制

委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。其最大的优点在于：能集思广益，使大家同心协力;能相互监督，防止营私舞弊。但其缺点也很明显：权力分散，各人职责不明，意见难以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，决而不行，功则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。

权衡首长制与委员会制的利弊得失，各有千秋，不能一概而论，关键在于运用。用其长则优，用其短则劣。明代张居正在《陈六事疏》中说：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”台湾著名行政学家张金鉴先生认为：“大体来说，凡行政的、行动的、执行的、事务的、技术的、军事的、速决的、纪律的一类性质事务的办理，应采用首长制;至于顾问的、讨论的、立法的、调节的、政策的、设计的一类性质事务的处理，宜采用委员会制。”(张金鉴著《行政学典范》台湾三民书局，1979年7月版，第230页。)总之，任事宜专其责，议事当广其谋，这是一个总原则。

但是，由于机关事务纷繁复杂，有些工作性质不明，或具有多种性质，所以许多行政组织宜采用混合制。即重大问题的决策权由委员会行使，具体问题的决策权由首长个人行使。混合制可以兼有首长制与委员会制的优点，但运用不当，则会使二者的弊端产生合力，危害更大。我国的行政组织一般采用混合制。

第二节：集权制与分权制

根据中央行政组织与地方行政组织的权力分配关系不同，行政组织体制可分为集权制与分权制。

1、集权制

集权制是指行政决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的行政组织体制。这种体制的主要优点是：政令统一，标准一致;力量集中，统筹兼顾;指挥灵便，运用自如。但其缺点也很明显，表现为：下级机关唯命是从，消极等待，不能因地制宜，严重地束缚了下级积极性、主动性、创造性;上级易趋专制，独断专行。

2、分权制

分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关只作某些重大的方针、政策方面的指示、规定，而不干涉下极权限之内决定的事项的行政组织体制。其主要优点有：因地制宜，因时制宜，便于行事;下级机关有灵活性，能激发下级机关的创造精神。其主要缺点是：过度分权，则政出多门;上级机关有时不能照顾到下级机关的统筹发展;容易形成“地方主义”，自谋私利，影响行政管理的整体功能。

分权与集权各有利弊。美国正在为过度分权而苦恼，力图向集权制过渡。而我国自秦汉以来就是中央集权制国家，建国后深受苏联模式的影响，造成权力过分集中。“各级领导机关都管了许多不该管，管不了，管不好的事。”不仅严重挫伤了下级的积极性，而且大大增加了上级机关的负担，助长了官僚主义，降低了行政效率。所以，发挥中央和地方两个积极性，建立科学的行政管理体制，这不仅是理论上有待研究的重大课题，而且也是我国政治体制改革中必须解决的问题。

第三节：完整制与分离制

根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不同，行政组织体制可分为完整制与分离制。

1、完整制

完整制是指同一层级各个行政机关均受同一行政机构领导的一种行政组织体制。其基本特点是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，各级政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。凡是采取分权制的国家大多采用完整制，其地方政府的行政部门一般归属同级政府首脑机关领导。完整制的优点是：权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿;各部门互相合作，减少摩擦和冲突，避免工作重复。其缺点是：权力过分集中于某级政府，易形成一级行政领导的个人专权;易形成地方保护主义，不利上级对整体的宏观调控。

2、分离制

分离制是指同一层级各个行政部门分属两个以上的行政机构领导的行政组织体制。其基本特征是行政组织中各个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。分离制是实行二元化领导的组织体制。这种组织体制的优点是领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首长独裁专断;二元化领导既有利于上级方针政策的贯彻落实，也有利于下级政府因地制宜实施上级的决策。其缺点为：权力分散，政出多门，指令冲突，导致下级无所适从或使任何一个领导机关均指挥不灵。

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